（本文发表于《中国政府采购》杂志2019年第一期，文章原题目为《理论与比较逻辑：政府采购促进自主创新的价值》。本文作者甄德云单位系国家税务总局、作者曹富国单位系中央财经大学政府和社会资本合作治理研究院、作者赵宇单位系中央财经大学财政税务学院。）
经过改革开放以来将近40年的努力，我国的经济总量虽然取得了长足发展，但是自主创新能力依然没有得到实质提升，核心技术和关键装备的对外依存度依然很高，国家技术安全、信息安全、数据安全的形势不容乐观。以致OECD在其《中国创新体系评述》报告中指出：“成为一个卓越的创新型国家，中国还有很长的路要走”。而最近备受关注的“中兴事件”更是从另外一个维度折射出我国自主创新水平不足，缺“芯”少“魂”问题严重，超脱中美贸易摩擦的背景观察，其本质是一种高新技术领域的竞争。世界强国的兴衰史和中华民族的奋斗史一再证明，没有自主创新，就没有国家的强盛和民族的未来。全面深化自主创新体制、机制，打造创新驱动型国家，成为提升综合国力、保障国家安全、建设世界强国的必然选择。
面对历史的重要机遇、转型的重大命题，已有规则必须发生革命性的变革，小修小补、修修补补的改良方式已经很难适应这一重大变革的需求，必须摒弃一切制约制度创新的思想障碍和制度藩篱，必须重新审视政府和市场的关系理论、重塑政府在自主创新领域的地位，从过去重资金、项目、计划管理转向发挥采购的力量，通过政府需求端集中发力拉动企业供给侧的自主创新。在市场化改革的背景下，为什么选择政府采购来促进自主创新？政府采购促进自主创新的制度如何构建？是当前我国创新驱动和改革实践亟待破解的重大理论命题。
一、理论逻辑：政府采购促进自主创新水到渠成纵观改革开放以来的我国波澜壮阔的自主创新实践，就会发现一个显著的特征：我国的自主创新活动缺乏内生的市场动力，创新活动并非市场组织自发形成的；而是一直在政府的主导下进行的，深深打上政策烙印。从科技计划、科技体制改革、以市场换技术、建设创新型国家，每一个历史时期的创新活动背后都能找到政策的影响。历史的经验表明，计划体制和创新难以激励相容，以“市场换技术”的政策始终无法打破西方强国的技术封锁，只能陷入“引进——落后——再引进——再落后”的怪圈，个体理性演化的最终结果是集体的非理性，以“市场失灵”作为政府对创新活动的理论依据干预并不适用，并没能改善我国的创新局面，反而陷入创新的政策困境，其根本原因在于“市场失灵”范式不足以解释创新活动的真实需求，以市场失灵的药方去医治政府失灵，或以政府失灵药方去医治市场失灵，都存在基础理论的支撑不足，难以从根本上改变我国的当前的创新困境。
因此,需要重新定义市场模型，超脱政府和市场的边界说，重新定义政府、企业和市场之间的关系，把政府作为市场行为的参与主体，基于自身的利益和诉求与市场上的其他合作伙伴和竞争对手相互博弈，相互妥协，共同建立市场规则。而政府采购正是政府基于市场规制，利用招标、竞争性谈判、竞争性磋商等准市场规则参与市场活动，与其他市场主体相互博弈的重要方式。
通过政府采购，一方面能够为创新产品和创新企业提供稳定、预期清晰的市场，从而降低技术创新过程与市场联系的诸多不确定性，并且政府采购市场具有高度的稳定性，市场规模和发展趋势都是确定的，企业不用担心市场的问题，唯一的目标就是创新。另一方面可以通过采购规则内化“市场失灵”理论下的外部性和“搭便车”问题，从而激励和引导整个社会的创新行为。
二、比较逻辑：政府采购促进自主创新有理有据长期以来，以政府采购促进技术创新是欧美等发达国家的通行做法。通过建立有效的公共政策，减少研发风险，吸引本国企业加大研发投资，即便是已经成为WTO《政府采购协定》的缔约方，欧美等国在借助政府采购促进自主创新方面也不遗余力。
（一）美国经验。
美国是政府采购制度建立较早也较为完善的国家之一，采购规模最大。为了避免违反国际规则，美国政府采购法律制度中很少出现专门针对促进自主创新的法律法规。但是，得益于美国所构建的一套比较完整和成熟的政府采购法律法规体系，在很多法律法规中都可以看到采购国货、扶持中小企业以激励创新的政策。这使美国自主创新获得源源不断的发展动力。
在美国的法律体系中，《购买美国产品法》确立了本国产品在政府采购中的优先地位，同时也奠定了政府采购促进创新良好的基础。通过保护国内市场，为企业研发创新提供稳定的市场需求，加速了高新技术的成果转化过程，实现了计算机、航空、半导体、集成电路等行业的迅速崛起。该法案经过多次修订，至今已经施行了八十多年，虽然在美国加入GPA后国货保护的局面有所改观，但是对于非GPA缔约方仍然发挥着限制作用。2009年2月17日,美国总统奥巴马签署的7870亿美元经济刺激方案中就包括了“著名”的“购买美国产品”条款。另一重要法律——《联邦采购条例》也明确规定美国政府必须购买本国的货物和服务，并给予本国货物、服务一定程度的报价优惠，只要本国供应商的报价不超过国外供应商报价的6%，则优先选择本国供应商，中小企业报价的这一优惠比例达到了12%。美国政府尤为重视采购手段的创新。例如,广泛采用商业化前采购（Pre-commercial Procurement）的方式，以实验品和研发服务合同的形式购买潜在供应商尚未投放市场的技术、产品或服务。美国小企业革新研究计划（SBIR）和小企业技术转化计划（STTR）就是通过签订研发合同的形式来资助研发，保证了研发计划从初始阶段到商业化的资金支持和市场需求，有效促进了技术创新。此外，还通过预留和分拆采购合同给中小企业创造更多机会。小企业法案的规定，政府采购合同应该给小企业预留一定比例，小额购买合同必须交给小企业。中小企业管理局作为政府采购预留合同的执行单位，还有权将一些大的政府采购合同分拆为小合同，增加小企业参与的机会。
（二）欧盟经验。
与美国不同，欧盟在众多政策文件中明确强调政府采购在促进创新方面的重要作用，并长期贯彻了这一有效政策。
欧盟尤为重视创新在经济社会发展中的重要作用，早在2000年的“里斯本战略”中就提出将科研投入提高到国民生产总值的3%。2003年欧盟委员会将采购创新纳入研发投资行动计划，指出政府作为医疗、教育、交通、环境保护和国防等行业的主要购买者，可以充当先导客户，发挥创新政策的协同作用。2004年11月，审查“里斯本战略”进展情况的“Kok报告”认为公共采购可用于为研究和创新密集型新产品提供先驱市场（pioneer market）。2005年3月欧洲理事会通过了对里斯本战略的中期审查和关于“以就业和增长为中心”的提案，明确呼吁成员国将其重点放在公共采购创新产品和服务上。2005年9月，欧盟委员会发布“研发与创新的公共采购报告”。该报告认为庞大的政府采购支出可以促进研发与创新发展，通过为新技术提供主导市场，激励企业投资研发。2005年，欧盟委员会在“更多的研究与创新：对于增长与就业的投资——一种通用的方法”手册中指出，要加强公共采购，推动创新产品与服务的发展，刺激私人投资研发和创新，最大限度地提高他们的效率，特别是在公共当局充当新技术的主导市场客户的情况下。2006年9月，欧盟委员会发布了“知识付诸实践：欧盟创新战略”文件，再次强调公共采购对创新和市场创造的重要性，政府需要成为“智能客户”，计划买什么、如何购买以及向谁购买，刺激对创新的需求。2007年，欧盟委员会发布《在公共采购中处理创新解决方案的指南：10个良好实践的要素》，将公共采购作为更广泛的创新战略的一部分，并解释了公共采购如何激励创新。2009年，欧洲议会“商业前采购：推动创新以确保欧洲可持续的高质量公共服务”认为可以通过商业前采购发展主导市场促进中小企业增长来鼓励创新，欧盟各国应该针对创新技术的商业前采购制定财政激励措施。2014年，欧盟指令（DIRECTIVE 2014/24/EU）认为包括生态创新和社会创新在内的研发和创新是未来增长的主要推动力，并已成为“欧洲2020战略”(Europe2020-A strategy for smart, sustainable and inclusive growth)的中心，成员国应该重视公共采购的战略性应用，以刺激创新，促进可经济持续增长。
随着新采购指令实施，人们重新对使用政府采购这一手段在欧洲市场促进创新给予重视。2015年12月，欧盟委员会制定了“政府采购促进中小企业创新的指南”。该指南向各地区和国家层面的政策制定者展示了他们如何支持创新采购，并激励其他地区参与创新采购。2016年10月欧盟委员会发布了“公共采购创新指南（草案）”，为成员国公共采购创新试点项目提供资金，并促进经验交流，是欧盟委员会努力支持更广泛采用公共采购创新的一部分。
（三）中国政策实践。
自《政府采购法》颁布以来，我国的政府采购事业取得了长足发展。与此同时，政府采购的政策功能也越来越受到重视。2007年，财政部出台《自主创新产品政府采购预算管理办法》《自主创新产品政府采购评审办法》《自主创新产品政府采购合同管理办法》等文件，标志着政府采购推动自主创新成为我国政府采购的一项重要政策功能。
我国高铁技术发展充分印证了政府采购促进自主创新的巨大作用。从2004年开始，以原铁道部公开招标为标志，我国陆续引进了日本、德国、法国、加拿大几个国家的高铁技术，并生产出了CRH（中国铁路高速列车）1\2\3\5系高速动车组列车。铁道部门作为采购主体，依靠巨大的市场需求和财政资金支持，成为我国铁路市场上购买力最大的单一消费者，成功吸引国外公司进入我国市场展开竞争，最终以较低的价格引进了世界上最先进、最成熟的技术。
2009年9月，铁道部分别与中国南车、中国北车签下动车组销售合同，金额总计超过1100亿元，规定开发出的产品只要满足设计要求就履行定购合同。2010年，南车青岛四方机车车辆股份有限公司自主研发的CRH系列高速电力动车组，成为中国标准动车组问世以前世界上商业运营速度最快、科技含量最高、系统匹配最优的动车组。新一代高速列车研发，运用了科研立项与政府定购相结合的项目激励机制，降低创新主体所面临的市场的不确定性，进而刺激企业的创新行为，推动社会的创新能力的提升。这种制度设计，使研发机构看到了对高速列车产品的稳定需求，给企业的产品开发和新技术采用提供了动力，驱动企业不断创新。
然而，这些政策文件引起一些欧美国家和利益集团的关注，他们认为这对外国企业进入中国政府采购市场构成了歧视。为平衡各方面利益，履行“中国的创新政策与提供政府采购优惠不挂钩”的对外承诺，2011年11月17日，国务院办公厅印发《关于深入开展创新政策与提供政府采购优惠挂钩相关文件清理工作的通知》（国办发明电〔2011〕41号），要求各地方、各有关部门自2011年12月1日起停止执行规范性文件中关于创新政策与提供政府采购优惠挂钩的措施。2016年11月28日，国务院发布《关于进一步开展创新政策与提供政府采购优惠挂钩相关文件清理工作的通知》（国办函〔2016〕92号），继续深化清理工作。
随着清理工作的进行，我国政府采购促进自主创新的政策实践陷入了低潮。但是在客观上这并不意味着政府采购丧失了促进自主创新的政策功能。我国通过政府采购实现了高铁技术的自主创新，取得领先全球的地位。这种成功的案例让我们看到了政府采购在促进创新方面的重大作用，给予我们很大的信心。同时，国外经验也告诉我们，政府采购激励创新应该作为一项持久的政策来推行。
此次“中兴”事件本质上是一种高新技术的争夺。美国制裁不但重创了中兴，还给我国高新技术产业敲响了警钟，如果不掌握核心技术，就不能摆脱受制于人的被动局面。《中国制造2025》需要政府采购在促进创新方面发挥重要的、关键的作用，我国还未加入《政府采购协定》，原则上没有完全开放政府采购市场的义务，在公共采购市场实施保护本土产业和供应商、促进自主创新的优惠政策完全符合国际惯例，不应当受到他国政府的指责。即使在我国加入《政府采购协定》之后，也存在利用政府采购促进创新的空间，我国可借鉴欧美通行的做法，通过国内立法来加以规避。
三、时代机遇：政府采购促进自主创新正当其时当今世界，国际竞争白热化，国外对我国政府采购领域关于支持自主创新政策的攻击，是一种打压和遏制自主创新的行为。中美贸易摩擦使我们得以全面审视我国高端技术发展面貌，核心技术受制于人的窘境把中国推到了必须发展自主知识产权、全面建立创新型国家的历史关键阶段。随着中国加入《政府采购协定》进程加快，如何有效地保护本国的产业发展，充分发挥政府采购激励自主创新的作用，需要做好以下几方面。
(一)恢复创新政策与提供政府采购对创新优惠的政策。
重新审视、恢复、修订和完善政府采购对创新提供优惠的政策，以接轨国际惯例的方式实现政府采购支持自主创新的功能，进一步挖掘和发现政府采购在促进自主创新方面的潜力。在政府采购中，深化“国货意识”，尤其是对于高新技术产品的采购，应通过灵活的价格政策尽可能照顾国内企业，鼓励本土采购，还可借鉴欧美国家，广泛采用商业化前采购的手段，扶持我国本土高新技术产业。
（二）政府采购法应该更加友好。
对有技术要求的政府采购商品和服务，应该严格按照有利于技术创新的采购方式进行。例如，在定标标准方面，可以不采用最低价中标的采购方式；制定鼓励创新的评标专家产生方案，让更多既懂采购，又懂技术的专家参与到评标活动中来；鼓励创新性的解决方案，如备选投标；从而让政府采购活动鼓励创新、促进创新。
（三）加大中小型高新技术企业的支持。
中小企业在自主创新体系中占有重要地位，通过政府采购支持科技型中小企业意义重大。目前，制约我国中小企业发展的因素较多，中小企业在政府采购中往往处于不利地位，严重阻碍了中小企业的研发创新。因此，各级政府在进行科技产品的采购时应有意识地向中小企业倾斜，如通过预留和分拆采购合同，适当降低准入标准及项目标底，设置报价优惠等措施，保证中小型高技术企业在政府采购中占据一定比例。
